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城市戰略

平谷區中小城市綜合改革試點的改革措施研究案例

平谷區是全國中小城市綜合改革試點,按照《國家發展改革委辦公廳關于開展中小城市綜合改革試點工作的通知》(發改辦經體[2015]609號)精神及北京市有關要求,投資北京對平谷區中小城市綜合改革措施進行了研究。

一、平谷中小城市綜合改革的發展思路

平谷區應該立足生態涵養區功能定位,以區域協同化、產城融合化、新型城鎮化、發展高端化為路徑,以減少政府對資源直接配置、優化政府保障公共服務、促進公平競爭、推動可持續發展為目標,加大改革創新力度,圍繞京津冀協同發展、承接中心城功能疏解、轉變發展模式為三大抓手,在多領域、多層次開展改革試點工作,努力打造“生態綠谷”、“口岸商谷”、“中國樂谷”、“ 創新慧谷”、“幸福平谷,建成功能完善、特色鮮明、布局合理、體系健全、宜居宜業的首都生態休閑強區。

二、推進“平薊三興”協同發展機制的改革舉措

改革目標是力爭在產業協同、生態合作、公共服務等領域改革取得新進展,成為京津冀協同發展的示范區。

第一,產業協同發展機制改革。產業一體化是推動“平薊三興”協同發展的實體內容和關鍵支撐。當前四地產業協作存在資源互享不足、政策互惠不夠、融合互動不緊等問題,以馬坊物流園與天津自貿區的政策互惠、平谷通航基地與三河通航機場的資源互享、現代物流及現代農業的融合互動為突破口,加大四地產業協同機制創新力度。

第二,生態合作機制改革。生態文明建設是推動“平薊三興”協同發展的重要基礎和重點任務,當前因行政區域限制,四地生態建設在統籌管理、統一規劃、標準制定、協同合作等方面尚顯不足。“平薊三興”聯合創建生態文明先行示范區,以建立生態轉移補償機制、申請“京津冀環保生態基金”支持、打造“京東生態旅游休閑示范區”為突破口,加大生態體系建設改革力度,完善生態管治制度,促進綠色循環低碳發展,形成符合四地特點的生態文明制度體系,推動四地生態文明建設位居全國前列。

第三,公共服務一體化機制改革。促進公共服務均等化是疏解北京非首都功能的重要前提和京津冀協同發展的本質要求。“平薊三興”屬于生態涵養地區,公共服務水平較低,要素吸引力、資源承載力不強,亟待實現公共服務一體化升級。重點推動四地公共服務資源使用一體化改革、就業一體化改革試點、社會保障一體化改革試點,努力建設京津冀公共服務一體化先行區。

三、推進產城融合發展機制的改革舉措

改革目標是以夏各莊鎮作為改革試點,提升產業發展和城市融合水平,打造全國產城融合發展的樣板鎮。

第一,積極推動農民向市民轉變。

改革背景:夏各莊鎮當前常住人口城鎮化率約為50%,低于北京市86%的水平,目前尚有1.2萬農民。據測算,1.2萬農民進城轉市民的成本大約為24醫院,包括養老保險、醫療保險、救助保障以及解決就業等方面的支出。

改革措施:加快推動農民向市民轉變,重點解決農民住房、養老醫療、就業等各類保障問題,到2017年底實現夏各莊城鎮化率提升5個百分比的目標。一是探索以鄉鎮為單位推進農民集中上樓。二是強化就業服務、醫療保險、養老等各類保障工作。三是統籌利用集體經營性建設用地,向市國土局申請,將平谷區納入市級城鄉統籌實施規劃試點,建立鄉鎮集體經營性建設用地統籌平臺,吸引有實力的企業進行經營。

第二,支持夏各莊新興產業發展。

改革背景:當前夏各莊鎮產業定位不合理,缺乏主導產業支撐。同時城市規劃中酒店占據比例較大,如果產業沒有充分發展,會產生人員入住率不足導致資產閑置和土地資源浪費的可能。

改革措施:一是爭取國家發改委市場化的企業債支持。二是加強與中關村示范區對接。三是對符合戰略性新興產業發展方向的企業采取稅收政策優惠。四是對符合要求的優質企業的落戶指標進行支持。五是對符合要求的高級管理人才進行獎勵。

第三,加快推進夏各莊新城建設。

改革背景:夏各莊鎮當前基礎設施建設投入大,所需資金缺口很大,資金籌措困難。

改革措施:一是申請國家發改委專項政府債券支持。將夏各莊鎮地下管道、停車場、交通樞紐、供熱、供水、電力改造、養老設施等項目整體打包,申請國家發改委專項政府債券20億元支持,低成本解決建設資金問題。二是試點使用PPP模式對夏各莊整體開發建設。引進專業的產業市鎮綜合服務商,對夏各莊進行總體規劃、建設,后期按照產業定位進行招商、運營,提升區域形象,提高土地價值。

第四,提升對高端人才吸引力。

改革背景:夏各莊鎮發展過程中,人才瓶頸突出,高端產業人才、服務業人才、創新型人才嚴重短缺,制約了區域發展和產業升級。

改革措施: 一是實施積分落戶政策。支持夏各莊鎮平移或復制通州區在積分落戶試點、居住證積分與公共服務待遇掛鉤等方面的試點政策。二是放寬人口調控總量指標。主要吸引中心城戶籍人口、高端人才到夏各莊鎮就業,吸引中心城參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等符合一定條件的高素質外來人口到夏各莊鎮落戶。三是放寬積分落戶限制。對本地居民、符合北京購房條件的群體到夏各莊鎮購房,適當提高公積金貸款上限,購買首套普通自住房的首付比例在一定范圍內適當下調。

四、推進城市管理體制的改革舉措

改革目標是提升城市現代治理水平,打造宜居宜業、運行高效、服務現代的綠色平谷新城。

第一,提高中心城區承載力。

改革背景:全區“1+4+N”的城鎮發展格局已初步形成,但受到中心城建設資金壓力大等因素影響,城市集聚力明顯不足。城中村、城鄉結合部的環境、治安、管理等問題依然突出。城市功能仍不夠完善,城市管理水平待進一步提升,全區軟環境建設仍需加強。

改革措施:高標準規劃建設中心城區域道路交通、供暖、供水、污水處理等基礎設施,推進城市整體面貌的綜合整治和改造,加快北小區等老舊小區以及城中村改造建設。加快完善城市功能配套,加強便民市場、幼兒園、停車場、公交樞紐等設施建設,實施北二環沿線綜合整治,提升城市現代化水平。

第二,開展城市綜合管理“大部制”試點。

改革背景:目前平谷區城市綜合管理存在著管理權限分割、部門協調難度大等問題,正在積極推進深化行政資源配置體制改革,重點在推進行政審批權限的整合和流程優化,尚未涉及管理部門、權限及人員的優化整合。

改革措施:爭取市政府將平谷列為城市綜合管理“大部制”改革試點,推進行政審批集中辦公、城市管理綜合執法。一是逐步將固定資產投資、市場準入、社會民生、公共安全等領域審批事項統籌進駐服務大廳實行行政審批集中辦理。二是統籌區市政市容委、城管執法大隊、園林、環衛、水務等部門職能,探索成立區級層面的綜合執法管理機構。

第三,推動“三規合一”及規劃審批權限下放。

改革背景:國土資源部2014年重點工作部署中,表示將選擇部分市縣試點“三規合一”。市規劃部門也在推進減量規劃、劃定城市開發邊界,優化城鄉功能等,推進“城市病”治理。但當前平谷區規劃審批權限仍然有限,規劃調整審批周期長,各規劃間銜接不夠。

改革措施:加強部門間規劃聯動,以十三五規劃編制為契機,推動國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃銜接融合,推進三規規劃協同、執行協調。

投資北京研究院 李川

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